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巩固脱贫攻坚成果需建立长效机制

时间:2020-07-09 09:00:01

  我国脱贫攻坚战进入收官阶段,目前脱贫攻坚目标任务已接近完成,取得的成就举世瞩目。贫困人口从2012年年底的9899万人减到去年年底的551万人,贫困发生率由10.2%降至0.6%,区域性整体贫困基本得到解决;按照中央部署,余下的贫困人口也将在今年如期脱贫。未雨绸缪,现在需要研究的问题是如何建立长效机制巩固脱贫攻坚成果,确保脱贫人口不再返贫。

  扶贫可从需求侧或供给侧发力,但重点应从供给侧发力

  2015年11月召开的中央扶贫开发工作会议强调,“十三五”期间脱贫攻坚的目标是“两不愁”“三保障”。具体讲:到2020年,要稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障;同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。

  从操作上讲,扶贫要实现“两不愁”“三保障”可从需求侧发力,也可从供给侧发力,但若要建立脱贫长效机制,则应重点从供给侧发力。2015年度诺贝尔经济学奖得主安格斯·迪顿曾对扶贫作过长期研究,他得出的结论是:若不改变造成贫困的现存条件,政府补贴消费不可能让贫困人口脱贫。

  迪顿所说的“补贴消费”,其实就是指从需求侧扶贫。比如,贫困人口缺粮食,政府就提供粮食;贫困人口缺住房,政府就帮助建住房。对这种扶贫方式,学界通常称之为“输血型”扶贫。然而问题在于,如果贫困人口缺什么政府就提供什么,让有些人可以坐享其成,那样难免会形成新的分配不公,甚至会有人争当贫困户。

  并非危言耸听。早些年,就曾听说有的贫困县本来已经脱贫,但却迟迟不肯摘帽;而且有人自己有劳动能力却不勤奋劳动,宁愿吃政府救济。显然,这种现象对勤奋劳动的人也是一种不公平。再有,政府财政资金来自税收,假若政府少征税,这笔钱留在企业是可以扩大生产、创造社会财富的;如果政府用税收补贴消费,势必会抑制生产和财富创造。

  正是针对以上问题,美国经济学家卡尔多提出了著名的“假想补偿原则”。意思是说,政府可以用从富人那里收取的税补贴穷人,但前提(原则)是穷人因此增加的收入不得小于富人的损失,否则对整个国家会得不偿失。问题是怎样才能做到这一点呢?我的观点是,应重点从供给侧扶贫。

  与从需求侧扶贫不同,供给侧扶贫主要是帮助贫困人口发展生产,立足于“造血”,并通过发展产业建立脱贫的长效机制。往深处想,政府开展扶贫是为了促进分配公平,而最终则是要让贫困人口脱贫,实现共同富裕。这样看,政府扶贫不仅要把“蛋糕”分好,而且还要把“蛋糕”做大。否则仅在分配上做文章,是不可能从根本上解决脱贫问题的。

  从理论上看,处理“分好蛋糕”与“做大蛋糕”的关系,实质就是要兼顾公平与效率,不顾此失彼。习近平总书记强调,要建设体现效率、促进公平的收入分配体系。对我们开展扶贫工作来说,当然首先是要注重公平;但同时也要体现效率。收入分配不公,会导致两极分化;而如果忽视效率,亦会挫伤人们勤劳致富的积极性。

  不过要特别指出的是,扶贫重点从供给侧发力,并不是不能从需求侧发力。远水难解近渴。如果贫困人口在吃、穿方面确实有困难,政府当然可从需求侧给予消费补贴。但我们一定要清楚,补贴消费只能作为短期措施。“授人以鱼不如授人以渔”。从长远看,政府还是应立足于供给侧,提高贫困人口自己创造收入的能力。

  供给侧扶贫可提高劳动收入或资产性收入,但重点应提高资产性收入

  前面已经说过,我国到2020年的扶贫目标是“两不愁”“三保障”;而长期目标则是让贫困人口脱贫,并确保脱贫人口不再返贫。显然,要实现这个长期目标,就必须建立稳定提高贫困人口收入的长效机制。而且中央对此已提出明确要求:要实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平。

  现在的难题是,怎样才能让贫困人口人均收入增长幅度高于全国平均水平?讨论这个问题,我们不妨将收入分为两个大类:劳动收入与土地、资本等资产性收入。若对收入做这样的划分,提高贫困人口收入便可双管齐下:既提高劳动收入,也提高资产性收入。不过从建立脱贫长效机制的角度看,重点应提高贫困人口的资产性收入。

  事实上,国内不少地区已经开展了这方面的探索。贵州六盘水市的“三变”改革,就是成功的范例。所谓“三变”,简单说,是“资源变资产、资金变股金、农民变股东”;而其核心要义,是增加农民的资产性收入。政府主要做三件事:一是为农民资产确权;二是通过平台公司投资改善基础设施,推动农民资产升值;三是引导农民入股龙头企业,通过规模经营增加农民收入。

  “三变”改革受到了中央的高度重视,从2017年到2019年,连续3年写进中央一号文件。我曾赴六盘水作过考察:六盘水所辖4个县、市、区,“三变”改革前,4个县、市、区全是贫困县,其中3个是国家级贫困县,1个是省级贫困县。而经过4年改革,到去年底,4个贫困县、市、区全部提前摘帽,累计脱贫60.37万人,农民年人均可支配收入达到11043元。

  也许有人会问:扶贫为何要以提高贫困人口的资产性收入为重点?我认为理由有二:一是马克思早就明确讲过,消费资料的任何一种分配,都不过是生产条件本身分配的结果;二是因为收入分配通行的原则是按生产要素分配,而按生产要素分配,其实就是为不同的要素定价。价格是由供求决定的,由此推出,要素所有者参与分配的比例则取决于要素的稀缺度。哪一种要素稀缺度高,在分配中所占的比例就高。

  读者可以思考这样一个问题:过去,农民为何一直是低收入群体?是农民不勤劳么?当然不是,而是农民没有土地(资产)。旧中国时期,那时候地主收入高,并不是地主勤劳,而是他们拥有土地,可以取得土地收入;而且土地和劳动力比,土地相对稀缺,故土地收入高于劳动收入。当年我们党提出“打土豪、分田地”,目的就是要消灭地主剥削,让农民享有土地(资产)收入。

  中华人民共和国成立后,我国确立了社会主义基本制度,但马克思关于生产条件分配决定收入分配的原理并未过时。对目前扶贫来说,要想让贫困人口脱贫后不再返贫,就必须让贫困人口拥有资产;而且同时还得推动贫困人口的资产增值。

  让贫困人口拥有资产,当务之急是政府要将“资源变资产”,并将资产确权给贫困户。需要强调的是,给贫困户资产确权,必须将资产“使用权、收益权、转让权”一并界定,否则贫困户的利益难免会受损。以往农村土地确权是有过教训的。

  怎样推动农民资产增值?所谓资产增值,通俗地说就是让资产涨价。按照经济学的定义:资产价格是人们对该资产预期收入的贴现。即资产价格=资产预期年收入/银行年利率。根据此公式,由于利率相对稳定,资产价格实际取决于资产的预期收入。怎样提高资产的收入预期呢?物以稀为贵,办法当然是提高资产的稀缺度。

  联系现实,上面的道理并不难理解。比如,在偏远贫困地区,由于交通不便、基础设施落后,农民的资产肯定不值钱。若政府能投资改善基础设施,农民的资产就会升值。六盘水的经验已经证明这一点:政府用PPP模式引入龙头公司改善基础设施后,农民资产大幅升值;而农民用升值资产入股龙头公司,又大大提高了收入。

  需求侧扶贫可补贴商品或补贴货币,但重点应补贴货币

  扶贫应重点从供给侧帮助贫困人口发展生产,同时也可从需求侧补贴消费。于是就引出了一个新的问题:从需求侧补贴贫困人口到底应该怎样补?是补贴商品还是补贴货币?对此问题社会上一直存在争议。我的看法是,应从市场结构的角度对如何选择补贴方式作分析。

  以往的政府补贴可谓名目繁多:如住房补贴、家电补贴、农机补贴、化肥补贴、农药补贴、燃油补贴等。政府发放补贴的初衷是要照顾低收入者,可有些补贴的效果却不尽如人意。比如,前些年政府为了照顾农村贫困户买家电,财政拿出钱补贴家电下乡,可大多贫困户急需的并不是家电,结果只能望“补”兴叹。

  学界有一种观点,认为出现这种情况是政府的补贴方式不对。假若政府不补贴商品,而是补贴货币让贫困户自主购买商品,贫困户则可直接受益。骤然听似乎在理,而且我之前也是这种看法。可后来在调研中发现,即便政府补贴货币,贫困户也未必是真正的受益者。

  说一件我亲历的往事。有一次我赴河南豫东农村调研,当地农民告诉我,他们对政府发放农药补贴很是感激,可他们并没得到实惠。怎么回事?一位乡干部解释说:杀虫剂原先是50元一瓶,可政府给了农民货币补贴后,杀虫剂马上涨价;而且政府补多少,价格就涨多少。如此一来,真正受益的并不是农民,而是生产厂家或销售商。

  由此可见,无论补贴商品还是补贴货币,贫困人口都有可能不是受益者。中央三令五申要求精准扶贫,可上面这个难题怎么解决?我的看法是,解决此难题应从分析市场结构入手,并根据市场结构来选择补贴方式。我们知道,市场结构可分为买方市场与卖方市场;而补贴方式也有两种:即商品补贴与货币补贴。如果我们将两类市场与两类补贴相互搭配,便有以下四种组合。

  组合一:买方市场与补贴商品。在这种情况下,由于商品供过于求,价格有下降压力。若政府此时补贴商品,受益者无疑是生产企业,而且还会加剧生产过剩。照理,企业生产过剩本来应该压产,可若政府去购买企业的过剩商品,价格信号被扭曲,企业就有可能不会调结构。

  组合二:卖方市场与补贴商品。若市场上商品供不应求,供给短缺会推动价格上涨。此时政府若补贴商品,受益者仍然是生产企业。即便政府限制补贴商品的价格,可由于商品供不应求,贫困人口也不一定能买到,而且还容易产生各种寻租行为。

  组合三:买方市场与补贴货币。在此情况下,政府给贫困户补贴货币,受益者一定是贫困人口。道理很简单,由于市场上商品过剩,商品供过于求会令价格下跌;而由于政府补贴的是货币,贫困人口购买什么商品自己有选择权,这样,生产企业与销售商皆不可能挤占政府给贫困人口的补贴。

  组合四:卖方市场与补贴货币。很多人以为,只要政府不补贴商品而补贴货币,贫困人口就一定可以受益。实则不然。在卖方市场,由于商品供不应求,价格会上涨;若政府此时补贴货币,需求会进一步拉升价格,商家便可通过涨价将补贴吸尽。前面提到的农药补贴就是例证。

  不难看出,以上四种组合中,只有第三种组合可取,其他组合皆不尽如人意。不过相比较而言,补贴货币要好过补贴商品。所以政府开展扶贫,原则上不应补贴商品而应补贴货币,即便是商品供应短缺,也要补贴货币,不过政府在补贴货币的同时,应采取相应措施推进和改善供给。

  三点结论

  综合上述分析,可以得到以下三点结论:

  第一,巩固脱贫攻坚成果,确保贫困人口脱贫后不再返贫,必须按照“体现效率、促进公平”的原则,既要把“蛋糕”分好,又要把“蛋糕”做大,从而建立起脱贫的长效机制。为此,政府应重点从供给侧发力,扶持贫困人口发展产业,变“输血”为“造血”,不断增强贫困人口自己创造收入的能力。

  第二,从供给侧提高贫困人口收入,重点是要让贫困人口取得资产性收入。一方面,政府要尽最大可能将资源变资产,并赋予贫困人口完整的资产产权;另一方面,政府应加大对农村基础设施投资,或者引进社会资本参与农村基础设施投资,以此推动贫困地区的资产升值。

  第三,从需求侧扶贫应精准施策,确保让贫困人口受益。总的原则是,无论商品短缺还是过剩,政府都应坚持补贴货币。若商品供应短缺,政府在补贴货币的同时,还应积极推进和改善供给。否则,如果政府直接补贴商品,不论选购哪家企业的商品都会导致企业间的不公平竞争。

  【作者系中央党校(国家行政学院)原副校长(副院长)、习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员】

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来源:经济日报
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