巢湖新生

　　编者按

　　2011年8月，国务院批准撤销地级巢湖市，其所辖的居巢区改为县级巢湖市。到2016年9月，撤销地级巢湖市的行政区划调整己五年。日前，《关于撤销地级巢湖市行政区划调整五年来合肥成效的第三方评估报告》出炉，显示五年多来区划调整前期多重积极效应显现，成效明显。

　　作为全国首个被撤销的省辖市，“巢湖撤市”，安徽区划调整之猛烈和大胆，全国罕见，亦成为研究当今中国城镇化进程一个不可多得的样本。

　　“巢湖撤市”后，合肥的城市空间向南拓展，由“滨湖”时代走向“环湖”时代，塑造“大湖名城、创新高地”的城市新形象，奠定了合肥市成为长三角城市群副中心的综合基础，“大合肥”现在已无争议。

　　述“巢湖”

　　巢湖北岸合肥界内，6月的滨湖国家森林公园里，紧临湖岸之处人头攒动，动感音乐挑逗着游客的运动神经。年轻人穿着各式夸张的运动衣，或围成一圈做着游戏，或肆意大唱大叫。

　　对于800里巢湖沿岸的民众来说，环巢湖大道的开通，使得游人如织，人气带动财气，每天都是节日。作为惟一一个被撤销的省辖市，原巢湖因一分为三而带来的惆怅，正在被另一种新变化带来的喜悦所消解，显著改善的水质让巢湖成为一颗新星和标志。五年多来，从拆分到重新融合，从曾经的“小马拉不动大车”到冉冉升起的经济版图，各方都需要这个“加冕礼”。

　　拆分后的新融合

　　对和县来说，佳夫尼电气有限公司是一家新企业。对马鞍山来说，手心手背都是肉，企业在哪里发展更有利于全局才是重点。

　　“以前在南京租厂房，一年房租要近百万元，后来准备到马鞍山市，但市里领导听过我们的汇报后，建议来和县。”佳夫尼电气有限公司董事长孙光明说。该公司是和县2016年新引进的一家智能电力设备生产企业。

　　在马鞍山市政府的牵线搭桥下，2016年孙光明最终以700多万元的价格收购了和县当地一家塑料制品企业，顺利“借壳”落户和县。“落户哪里都是落户，但来到和县，把‘僵尸企业’请出去，把新兴企业请进来，实现了新旧企业的双赢。如果到马鞍山市里，难以找到适于并购的企业，而且意义不一样。”和县经信委主任李永俊说。

　　“今年市经信委将推动四大支柱产业与新兴产业融合发展，编制《中国制造2025芜湖3年行动计划》，全面启动新一轮技术改造，力争用五年时间，使每个规模以上企业实施一次技改创新。两化融合是《中国制造2025》落地的关键和重要部分，无为县电线电缆企业借力两化融合管理体系，持续创新发展，培育新型生产方式，全面提升企业组织、研发、生产、销售、管理等智能制造水平，提高核心竞争力，为企业发展及行业转型升级奠定了基础，必将对全县企业产生示范引领带头作用。”芜湖市经信委投资与技术科赵双喜说。

　　相对于和县、无为县融入“新主人”，巢湖市和合肥市的一个吸引眼球的变化是热衷于“当官”。

　　“你看看，这个小便池一点污渍也没有。”安徽巢湖市东塘路公厕管理员徐金发自信地伸手在小便池四周擦了一下，“保证不让‘厕所长’看到不达标。”徐金发口中的“厕所长”是指杭行，他是巢湖市城管局局长。2016年，巢湖市城管局管辖下的39所公厕实行“一厕一长”制，杭行就成了东塘路公厕的“厕所长”。

　　“按照住建部公厕建设分布标准，巢湖城区28万人口应配置约100座公厕，但实际上缺口很大。”巢湖市委书记胡启生说，公厕是满足市民生活需求的必备公共设施，也体现着一个城市的文明程度。

　　同样热衷于“当官”的还有合肥市委书记宋国权和合肥市市长凌云。6月4日，合肥市重点生态区域推行林长制启动仪式在滨湖国家森林公园举行，正式拉开了合肥市重点生态区域推行林长制的序幕。合肥市规定，在国家及省级森林公园和湿地公园、大型水源地周边、生态廊道等重点生态区域推行林长制，在今年年底前，合肥建立市、县、乡、村四级林长制体系，宋国权和凌云担任总林长。

　　一分为三的巢湖及周边地区，正以一种新的力量生长着。

　　有摩擦，行更稳

　　为全面评估区划调整的效果，2016年10月，合肥市发改委委托安徽省发展战略研究会专家组对2010—2015年区划调整对合肥市成效经验、问题进行了第三方评估。

　　“五年多来，区划调整前期多重积极效应显现，成效明显。”合肥市发改委总工程师范观兵举例说，巢湖成为合肥市内湖后，合肥市加大治理巢湖污染力度，对巢湖水环境治理与生态修复进行一揽子规划，成立环巢湖地区生态保护与修复工程建设专项资金。再如，撤并前，原地级巢湖市是人口大市、经济小市、财力弱市，辐射所辖三县实力不足，处于“小马带大车”的尴尬境地。并入合肥后，省会合肥市城市空间向南拓展，由“滨湖”时代走向“环湖”时代，塑造“大湖名城、创新高地”的城市新形象，2014年9月合肥市加入长三角城市群，区划调整奠定了合肥市成为长三角城市群副中心的综合基础，“大合肥”现在已无争议。

　　区划调整对提升“大合肥”的城市功能功不可没。而对于巢湖人来说，长期以来形成的地域文化认同，短时间内不易改变。庐江县人外出务工较多，巢湖市常住人口呈负增长。人口外溢、消费主体流失、商业运营效率不佳、房地产业疲软等导致一些人对并入合肥缺乏认同感、归属感。无为、含山、和县亦是如此。除此之外，安徽省发展战略研究会评估专家组还列出了目前存在的四大问题。

　　一是经济社会发展的融合度不够。巢湖市及庐江县与合肥等高对接难度大。首先，发展落差大，短时间内很难扭转。其次，地方财力有限。尽管巢湖市、庐江县财政收入成倍增长，但减收增支的压力大，民生支出占可用财力的80%以上。最后，一些行政因素造成资源分割，影响地方发展。

　　二是城乡统筹任务仍然繁重。五年来合肥市常住人口城镇化率只上升了1.9个百分点，同期全省人口城镇化率上升了7.3个百分点。户籍城镇化率由43.61%下降到42.75%，未来市民化进程加快，公共支出加大。

　　三是巢湖治理压力没有减轻。巢湖治理任重道远，传统污染源对巢湖水质影响依然较大。现有巢湖治理偏重道路建设、河道整治等措施，涉及生态措施和社会措施等综合性措施较少。

　　四是管理体制机制仍有待理顺。减少一个地级市建制，撤销地级巢湖市党政机构共70个，大幅精简行政治理机构。但多部门分工负责的治水体制并没有完全纠正过来，山、水、林、田、湖管理分割，水环境管理与治理体制碎片化，职责交叉过多，且权责不统一，制度衔接不够，缺乏高效协调机制。

　　因此，安徽省发展战略研究会评估专家组建议，创建“大合肥”发展新机制。发挥“强市带弱县”作用，市从县要“多给少拿”“多补少要”。定期召开与区划调整各部门工作协调会，建立流域管理与水污染跨流域治理、旅游业合作开发、交通基础设施一体化建设、环湖特色小城镇发展合作开发机制。加大省市对县级转移支付力度，尤其是在基础设施对接的投入。从体制上保障区划调整对“大合肥”新一轮城市发展措施的落实到位。建立区划调整后县域经济发展的考核机制、目标实施评估机制。(记者王彩娜、王永群，中国经济时报)
 

　　说“巢湖”
 

　　以行政区划调整释放生产力
 

　　改革开放以来，随着工业化、城镇化的快速发展，我国的区域空间结构发生了深刻的变化，区域经济社会发展已进入以城市为主导的新阶段，以城带县、以城带乡成为普遍现象。

　　地级市在我国城市体系中具有重要的地位和作用，但由于上个世纪90年代出现的“地改市热”，在以城市为主导的区域发展新阶段，特别是高速化的交通网和泛在性的互联网快速发展，人的经济社会活动空间尺度显著扩大，地级市的发展前景出现了分化：一些地级市(如省会城市)快速成长为区域中心城市，但由于行政管理幅度过小，发展空间受限，抑制了区域中心城市的发展；而另一些在“地改市热”中升格的地级市，并不具有区域中心城市的功能，但由于行政管理幅度过大，既带不动乡，更带不动县，经济发展速度很缓慢。

　　在这种情况下，为顺应区域空间结构的新变化，我国不仅要增加一批县级市，地级市也迫切需要进行战略调整，将那些在“地改市热”中升格而又不具有区域中心功能的地级市撤销，改为省辖县级市，相应地，就近扩大具有区域中心功能的地级市(如省会城市)的发展空间，能够优化区域空间结构，有利于培育和提升中心城市的功能，有利于推进基本公共服务的区域均等化、城乡均等化，有利于实现区域间、城乡间的协调发展。

　　在安徽，省会城市合肥就是前一种类型的地级市，巢湖市就是后一种类型的地级市。更为重要的是，作为我国第五大淡水湖的巢湖分属两个地级市管辖，管理主体“二元化”，管理责任不明晰，因而导致污染逐年加重，成为我国重点治污的“三河三湖”之一。在这种情况下，安徽省委、省政府接受部分省人大代表、省政协委员和专家学者的建议，经过科学、慎重的研究，决定报告国务院请求撤销地级巢湖市。2011年8月，国务院批准了撤销地级巢湖市及部分行政区划调整，实施五年多来，在合肥取得的多方面成效证明，这样的行政区划是对安徽区域空间结构的战略性调整，从调整行政区划的层面解放了生产力、发展了生产力，不仅是必要的，而且是适时的。

　　如今，合肥市已由“三线城市”发展成为长三角城市群的副中心、“一带一路”重要节点城市、全国综合交通枢纽和综合性国家大科学中心，经济实力进入全国省会城市“十强”；巢湖的污染治理和生态修复已初见成效，原地级巢湖市所辖县区的经济发展速度加快，农村居民获得的社会保障和基本公共服务就更多了。可以说，撤销地级巢湖市是我国从地级市层面调整行政区划的成功探索，在我国区域空间结构发生深刻变化的新形势下，也为国家科学、合理、适时地调整行政区划，提供了宝贵的经验。

　　(程必定，作者系安徽省时代战略研究院院长、研究员)
 

　　记者手记

　　区划调整在路上
 

　　采访马鞍山市委常委、副市长季翔实在有点“困难”。分管互联网、工业等众多经济部门的季翔思维跳跃、反应敏捷。“将和县划分过来，马鞍山拥有了极佳的腹地，马鞍山大发展，必须进入跨江时代。”

　　区划调整后的马鞍山，将郑蒲港新区视为跨江腾飞的重要一翼，将其打造为拥江主城区。“由于马鞍山的产业以重工业为主，因此岸线资源非常重要。划过来的含山、和县等区域，拥有9.5公里的深水岸线，这在整个流域都不多见，有力地助推了马鞍山市发展工业的步伐。”季翔说。

　　芜湖也迎来了跨江发展的最好机遇。随着无为、沈巷等划归芜湖后，芜湖将拥有一条113公里左右的岸线。在岸线资源利用方面，芜湖在二桥兴建大型港口，并在江北形成物流基地，推动江南、江北两大地区发展，形成组团效应。芜湖市财政筹集资金1亿元，作为拥江发展专项基金。此外还出台了加快过江通道建设；投资6.3亿元按照一级道路标准改造36公里通江大道等。

　　三分巢湖予合肥市、芜湖市和马鞍山市，推进了安徽省区域空间结构的重组与调整，行政区划调整五年来三市经济的快速发展，特别是合肥市成为与南京、杭州并列的长三角世界级城市群副中心，都证明了这个决策对全省发展具有重大的战略意义。撤销地级巢湖市的行政区划调整解放了生产力、发展了生产力。

　　巢湖分拆，各界有着不同的解读。总结起来，核心共识有两点。

　　一是与合肥市以及芜湖市和马鞍山市作为区域经济中心而扩大行政管理幅度的客观要求是相适应的，特别是做大省会合肥的需求。进入21世纪，安徽经济已进入以城市为主导的发展阶段，一方面，为改变欠发达省份的局面，需要加快发展一至两个大城市，成为带动全省经济发展的中心城市，合肥市、芜湖市就是这样的中心城市，但进一步发展受到行政区划的限制，马鞍山市也因受到行政区划的限制而难以跨江发展。另一方面，地级巢湖市是1999年由巢湖地区改为市的，城市经济的“底子”仍然是县级巢湖市，形成“小马拉大车”的局面，对周边地区的经济辐射力甚微，且限制了生产力发展。

　　二是巢湖治理的迫切需要。近800平方公里水域的巢湖，流域跨巢湖、合肥、六安，是我国五大淡水湖之一，也是全国污染严重的“三河三湖”之一。巢湖污染治理与生态修复越来越紧迫，与行政分割有很大关系，造成“九龙治水、无龙治污”的局面，污染治理经常出现推诿、扯皮现象。巢湖变成合肥内湖后，巢湖治理再无“扯皮”借口。

　　行政区划调整伴随着行政治理机构的调整，实质上是一次区域行政治理系统和机构的体制性改革。单从撤分本身来说，一方面，撤销地级巢湖市会影响到少数人的切身利益，实现利益的新平衡会出现不少新困难；另一方面，将原有的两个行政综合体归并为一个行政综合体，相互之间的认同和融合需要一个过程，工作中也会出现一些新问题。这些问题，尤其是思想观念，不是一朝一夕能改变。

　　没有永远的分，也没有永久的合。我国的区域空间结构正在发生重组与调整，同产业结构的重组与调整一样，区域空间结构的重组与调整是动态的，适地适时调整行政区划，特别是扩大那些经济辐射力较强的地级市行政管理的空间幅度，解放生产力、发展生产力，十分必要。从这个意义上来说，行政区划调整，是一项永未完工的工程。(王永群)