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关注逆城镇化现象 推动乡村振兴发展

时间:2018-06-13 10:26:07

  2018年两会期间,习近平总书记在参加广东代表团审议时强调:“一方面要继续推动城镇化建设。另一方面,乡村振兴也需要有生力军。要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚,让农民企业家在农村壮大发展。城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。城镇化进程中农村也不能衰落,要相得益彰、相辅相成。”这是习近平总书记第一次在公开场合提到逆城镇化问题。学习习近平总书记讲话精神,正确理解我国城镇化发展的新趋势,对推动城镇化建设和乡村振兴两个方面都有重要和深远的意义。

  我国城镇化建设任重而道远,同时逆城镇化现象已经在一些地区出现

  我国城镇化近些年处于高速发展期,从上世纪90年代到现在,城镇化率(指常住人口城镇化率)以年均一个多百分点的速度增长。到2017年,我国城镇化率达到了58.52%,户籍人口城镇化率为42.35%,城镇人口达到8.13亿。也就是说,近30年我国平均每年有约1900万人口进入各类城镇就业和定居。从进程看,我国已经完成了世界上最大规模的人口城镇化过程。按照每年一个百分点左右的速度增长,到2030年,我国城镇化率可达到70%,城镇人口可接近9.8亿人。但是由于户籍制度等各项改革进展较慢,我国的户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率还有16个百分点的差距。也就是说,目前在城镇就业的2.87亿农民工,还未真正实现在城镇落户。而未来如果城镇化率达到70%,意味着还要有将近2亿人口进入城镇。可见,实现农业转移人口市民化,通过户籍制度改革推进城镇化进程,任重而道远。

  在我国城镇化发展任务还存在较多问题需要解决的情况下,为什么要提出逆城镇化问题,这就要对我国的国情进行具体分析。什么是逆城镇化?逆城镇化就是在城镇化发展到一定阶段时,人口的就业、居住、消费以及投资从城市向郊区和农村地区扩展的现象。由于我国城镇化发展空间结构的不均衡,导致一部分城镇化发展较快的地区出现了逆城镇化现象。

  具体而言,我国东部地区城镇化率已经达到67.1%,而中西部地区尚落后东部地区分别为12.2和15.5个百分点。在东部地区的三大都市圈地带,城镇化率甚至已经接近了发达国家的水平。即使在中西部地区的特大城市行政辖区内,城镇化率的水平也已经很高。例如在成都天府新区的都市圈范围内,城镇化率已经达到了70%;武汉和郑州都市圈的城镇化率也已经接近80%;而且这些都市圈中的核心城市人口已经接近甚至超过千万。城镇化水平的大幅度提高和都市圈核心城市人口规模之大,足可以使城市人口产生溢出效应,也就是开始出现人口就业行为、投资行为以及消费行为的郊区化现象。从我们对北京房地产销售情况的分析来看,进入本世纪以来,地产的郊区化现象非常明显。例如,2008年北京五环内新建商品住宅成交量占比为42.9%;而到了2016年,92.3%的新建商品住宅分布在五环以外,甚至远郊区的六环以外的小区占比也已经达到25%。

  此外,城镇化发展到一定阶段,工业企业布局呈现远郊区化,这也是国际城镇化进程的普遍规律。例如受环境、成本等因素的影响,工业企业特别是传统工业企业会远离中心城市,向周边中小城市和小城镇迁移。同时,伴随着农业经营的规模化和农村经济结构的深层次调整,城市的资本和要素也需要投向农业和农村,寻求新的发展机会。

  我国逆城镇化现象的表现及形成原因

  消费的多元化趋势从城市向农村蔓延,从近郊区向远郊区扩展。从上世纪90年代中期开始,都市圈和特大城市人口消费郊区化的现象就已经非常明显。从成都开端的农家乐,一直推广到全国,分布于不同规模城市的郊区。农家乐消费现象不仅仅限于吃,更是演变成一种消费的多元化倾向。再以北京的周末经济为例,其从上世纪90年代末开始持续到现在,一直处于升温状态。一到周末和大小长假,北京市区通往郊区的公路就严重塞车,充分说明了郊区经济发展的长盛不衰。而且随着时间的推移,北京的周末经济已经从近郊区向远郊区扩展,甚至扩展到河北、内蒙、山西境内。

  特色小镇的兴起,说明工业空间结构的重组势在必行。从发达国家的城镇化规律看,城镇化发展到一定阶段,工业必将远离中心城市,向中小城市和小城镇迁移。原因在于:一是城市人口的密集居住对环境的要求越来越高,工业因产生污染和噪音,已经不适合在城市内发展;二是城镇化水平越高,城市的服务业发展越快,服务业通过人口密度的提高会带动规模效益的增长,同时也会大大增加土地的成本,而工业需要低成本的土地供给,因此不得不选择土地价格更为低廉的中小城市和小城镇,或者是远郊区;三是产业园区的工业集中发展模式也会逐渐被分散的工业布局所替代,原因是产业园区的工业发展模式会导致工业就业人口过度集中,大量外来人口聚集会对城市人口结构和公共服务带来压力,产生交通拥堵等问题。欧美和其他东亚国家的大规模工业企业基本都分散在距中心城市一定距离的中小城市和小城镇,而近些年我国产业园区的经营机构之所以选择特色小镇,无非也是考虑到成本的问题。所以,工业企业郊区化甚至远郊区化、向中小城市和小城镇甚至是农村落户,已经是大势所趋。

  农业和农村的经济结构调整已经成为新的投资空间。虽然我国主要农产品的自给率已经大幅度提高,但目前我国的农产品供给并没有完全适应城镇化发展的需要。一方面,农业生产还没有实现全面的适度规模经营;另一方面,农业的产品结构还需要深度调整。2017年我国进口的农产品数量约1.4亿吨,价值为8498亿元人民币。如果从内部结构调整挖潜,则要求增加对农业的投资,而这仅仅依靠农村自身是做不到的。所谓“工业对农业的反哺”“城市对农村的反哺”,就是要充分利用城镇化发展的契机来加强对农业和农村的支持,提高农业经济和农村经济的收益。根据发达国家城镇化的经验,城市化率达到60%以上就可以实现多数人口对少数人口的反哺。而从我国农业与非农产业所占比重看,农业占比已经不到10%,非农产业的反哺条件已经成熟。因此,只要创造适当的政策条件,就可以加快城市对农业和农村的支持。从城市人口下乡经营农村承包地、购买农村房屋、投资农业等方面的案例来看,在都市圈地区和城镇化发展较快地区,通过投资的逆城镇化进程带动农业和农村经济的发展,已经成为现实。

  交通和网络基础设施的改善有利于加快逆城镇化进程。截至2017年,全国公路总里程达到477.35万公里,其中高速公路里程已经达到13.65万公里;全国铁路营业里程为12.7万公里,其中高铁营业里程达到2.5万公里。交通运输基础设施的变化,对城市人口的出行和投资空间的再选择,创造了良好的机会。特别是都市圈和城市群地区交通条件的明显改善,已经推进了城乡一体化进程。由于交通设施的改善,资本下乡、消费下乡和投资下乡大大减少了阻力。此外,互联网的发展大大缩小了要素流通的空间距离,信息通讯技术与互联网的结合加快了城市空间和农村空间的联系。与世界其他国家相比,中国逆城镇化进程最重要的经验之一,就是发挥了网络优势、实现了互联网和物联网建立的城乡联系。从各种农产品互联网销售的案例看,农产品与城市空间的通讯成本大幅度降低,而物联网和交通设施的整合与联通,方便了城乡之间要素的流动。同时,所谓城市的资本下乡和消费下乡,也将会通过互联网媒介加快整合过程。

  农村生态环境的改善为城市消费向农村领域的挺进创造了良机。近些年来,各地纷纷提出了生态立省、生态立市和生态立县的口号。从已有的经验来看,及早提出生态发展战略的地区,都已经获得了巨大的收益,这和我国的消费升级和消费结构的转变有着直接的关系。生态的保护和发展,主要是针对农村地区,特别是生态环境资源有发展潜力的山区和边远地区。而城市消费变化的重点之一是与生态有关的旅游业的发展。贵州近几年旅游人口超过云南的发展势头,就得益于生态立省战略的提出和长期坚持。生态和旅游之间的关系,与逆城镇化问题直接关联,也和城市消费结构改变有着必然的联系。大小长假期间传统旅游景点的爆满,新的以生态和少数民族特色为基础的旅游景点的挖掘,带动了曾经作为扶贫老大难问题的农村地区的发展,说明逆城镇化所呈现的大趋势,对于农业、农村的发展,对于乡村振兴以至于国家的扶贫战略带来了难得的机遇。

  推进城镇化和逆城镇化的重点探索方向

  深入学习习近平总书记关于城镇化和逆城镇化的讲话精神,重点要在以下几个方面进行深入探索:

  要坚持不懈地推进我国的城镇化发展战略,重点是推进我国农业转移人口的市民化,构建以城市群为主体的大中小城市和小城镇协调发展的新格局。要促进城镇化增长地区以及中西部地区城市的农业转移人口在城镇落户和逐步市民化,同时要发挥特大城市周边中小城市和小城镇对城镇人口和产业功能的疏解作用,增加这些城镇对周边农村的辐射和带动能力。

  要尊重市场规律,因势利导,吸引资金和资本流向中小城市、小城镇以及农村地区。特别是要发挥企业的主导作用,政府要降低门槛,给予政策支持和鼓励,要支持企业在现代农业、田园综合体、美丽乡村建设以及生态旅游方面的投入,要建立企业、投资者与农村集体经济组织以及农民之间的新型合作关系。

  要充分利用逆城镇化消费的大趋势,在乡村地区建造有利于旅游度假、休闲观光的设施,特别是对于深度参与的休闲度假、健康消费旅游模式,要加强规划引导。要了解城市消费的多元化发展趋势,尊重消费者的选择,而不要主观设定强化政府功能,更不要盲目跟风和建造所谓政绩工程。对于已经上马的、顺应消费趋势的投资项目,要特别注意不要一哄而上,防止相互攀比造成恶性竞争,要吸引适应消费者需求变化的互补性投资项目,带动地区良性发展,重点是摈弃以GDP为导向的政府决策心理。

  要加快改革步伐,特别是适应乡村振兴需要的各项管理制度的改革。比如,是否可以深化探索与投资者相关的土地管理制度改革,推进集体建设用地和农村宅基地进入城乡建设用地一级市场;集体建设用地和宅基地在使用权制度上是否可以进行贷款、抵押和担保,确保投资者、投入者以及土地所有者的长期利益得到体现;在城市人购买农村集体建设用地房屋方面,是否可以放宽条件,通过放宽准入限制,允许参与乡村振兴的投资者和促进农村旅游开发的经营者购买农村的宅基地和建设用地,或者是合作开发,银行等金融机构应研究如何支持这种投资和合作项目。

  要允许一定规模的工业企业到小城镇和村庄落户,降低企业的发展成本,同时为农村产业发展带来长期收益。要改革传统的产业园区发展模式,适应工业企业逆城镇化发展的规律,形成新的产业空间布局模式。对于长期闲置的农村工业用地,是否可根据实际情况调整为服务业用地,通过小块拍卖的模式,允许城市资本通过土地投入发展新的产业模式。

  政府要加快交通基础设施建设和网络基础设施建设,创造城市资本和消费人口到乡村投资和消费的良好基础设施条件。要允许投资者参与交通基础设施的投入。同时,政府要利用税收和金融政策,支持乡村振兴项目以及城市资本和农村产业的融合。

  总之,充分利用城镇化发展和逆城镇化趋势支持乡村振兴,已经处于最有利的时机。关键是各地要因地制宜,尊重城镇化发展规律,制定好规划,做好政策支持;前提是处理好政府和市场的关系,区别不同地区城镇化发展阶段和逆城镇化现象的表现,充分挖掘现有资源,为乡村振兴创造有利条件。

  (李铁,作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家)

  【参考文献】

  ①《习近平:发展是第一要务,人才是第一资源,创新是第一动力》,新华网,2018年3月7日。

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来源:人民论坛网编辑:周晓留
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