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当前我国财政政策空间仍然较充裕

时间:2018-01-31 10:39:00

财政政策在中国的宏观调控体系中一直占据主导地位,不管是应对1998年亚洲金融危机、2008年国际金融危机,还是应对“新常态”以来的经济下行压力,积极财政政策都发挥了重要作用。而且,自2010年以来,中央经济工作会议已经连续八年定调“积极的财政政策+稳健的货币政策”,财政政策为了“稳增长”而持续发力,这将使财政政策空间收窄并且影响到政策可持续性。国际经验表明,如果宏观政策不可持续,很容易打击市场信心。因此,很有必要判断中国财政政策空间的大小和财政政策的可持续性。笔者通过分析发现,当前中国财政政策的空间仍然较为充裕。虽然未来可能面临一定的政府债务风险,但是通过强化财政政策与货币政策的协调配合,就可以为财政政策节省空间,从而增强财政政策的可持续性。

中央政府债务和外债占比低为财政政策预留了空间

当前,中国的政府债务负担在全世界范围内处于相对较低的水平,其中中央政府的债务负担更是明显偏低。财政部数据显示,截至2016年底,中国的中央政府债务占GDP的比重只有16.1%。相比之下,日本中央政府债务占GDP的比重高达200%左右,英国、法国、意大利、西班牙等发达国家的中央政府债务占GDP的比重也都超过了100%,美国中央政府债务占GDP的比重也已经达到了90%。可见,我国中央政府债务负担显著低于全世界主要经济体。相对较低的中央政府债务负担为中国预留了财政政策空间,未来可以通过适度增发国债来确保积极财政政策的可持续性。

不仅如此,中国的政府债务中的外债占比极低,从而降低了政府债务风险,进一步增强了政府债务的可持续性。通常而言,一国政府对外债的把控能力要弱于对内债的把控能力。2008—2010年间爆发欧债危机的国家有一个共同特点,即政府债务中外债占比较高,意大利和西班牙政府债务中外债占比为40%左右,爱尔兰政府债务中外债占比超过60%,希腊和葡萄牙更是高达75%左右。截至2016年末,中国中央政府债务中的外债占比仅为1.05%,如果将地方政府债务考虑在内,外债占中国政府债务总额的比重更是只有0.45%。极低的外债负担有助于降低政府债务风险,从而增强中国政府债务的可持续性。

未来可通过强化政策协调为财政政策节省空间

不可否认,未来中国可能面临一定的地方政府债务风险,使得财政政策空间有所收窄。一是地方政府债务仍在不断增加而且形式较为隐蔽,导致积极财政政策的可操作空间有所收窄。在中央的严格管控之下,部分地方政府通过一些隐蔽的准财政渠道继续举债融资,主要方式包括:部分地方融资平台继续借款、政策性银行增强资金支持、PPP异化为地方融资平台等。2017年7月24日的中央政治局会议和7月28日的国务院常务会议纷纷要求,“有效规范地方政府举债融资,坚决遏制隐性债务增量”。财政部2017年11月份出台的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》,要求“防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量”。

二是人口老龄化不断推进带来的财政负担将会加重政府债务负担,从而在一定程度上挤压未来的财政政策空间。进入老龄化社会之后,一个国家用于老年人的社会保障开支和福利开支,包括各种形式的养老金、老年人的护理费用和医疗费用以及老年人社会福利等将逐渐增加。不仅如此,由于退休人员数量越来越多而缴纳养老保险金人员相对减少,再加上退休人员领取退休金的时间越来越长,政府的养老金支出规模将会因此而越来越大。从日本和欧洲等发达国家和地区的经验来看,人口老龄化是政府债务负担加重的主要原因之一。考虑到中国人口老龄化的进程明显快于其它国家,人口老龄化带来的政府债务负担不容忽视,这是未来财政政策空间将要面临的又一制约因素。

不过,中国可以通过加强财政政策与货币政策之间的协调配合,为财政政策节省空间,从而增强财政政策的可持续性。在经济面临下行压力的时候,理论上需要货币政策适当加大力度与积极财政政策协调配合,从而更好地实现“稳增长”目标。如果缺少了货币政策的配合,财政政策的空间将会加速收窄。其一,如果没有偏宽松货币政策的配合,要想达到同等程度的“稳增长”效果,积极财政政策的力度需要比有宽松货币政策配合时更大,从而扩大财政赤字和政府债务规模。其二,如果没有偏宽松货币政策的配合,积极财政政策的实施会导致名义利率上升,从而抬高政府债务的融资成本和还本付息负担。其三,如果没有偏宽松货币政策的“再通胀”效应,政府名义债务将难以稀释,而且一旦发生通缩风险,政府实际债务负担将加重。

自2010年以来,我国一直执行“积极的财政政策+稳健的货币政策”这一政策组合,积极财政政策是稳增长的主要力量,而货币政策的配合则不够到位。尤其是2017年以来,货币政策将主要精力用于防范金融风险,政策力度明显不足。这要求财政政策持续发力“稳增长”,长此以往,财政政策的空间将不断收窄,政策可持续性将减弱。有鉴于此,中国应该强化财政政策与货币政策之间的协调配合,为财政政策节省空间,从而增强财政政策的可持续性。具体到操作层面,需要在保持“积极的财政政策取向不变”并“管住货币供给总闸门”的前提下,适度加大货币政策力度,使得财政政策与货币政策更加有效地协调配合,从而更好地实现“稳增长”的目标。

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来源:经济参考报编辑:周晓留
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