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国家治理体系:清代府县历史研究大有可为

时间:2017-01-11 08:32:00

  在中国传统社会,国家治理基本依靠两个方面,一是封建王朝中央政府的顶层设计,一是地方府县的执行能力。通常而言,郡县治则天下安,郡县失治则天下乱。这已被大量历史事实所证明,我们从清代历史中也可以清楚地看到这一点。由此可见,研究府县的历史是一个很重要的学术课题。近年来,学术界对清代府县进行了一些研究,但大多是分散进行的,缺乏建立在集体研究基础上的宏观概括,缺乏标志性的学术著作。与对清代中央政府的研究相比,对清代府县的研究就薄弱许多。新形势下,在清代府县研究方面下一些功夫,不仅有利于进一步推进整个清史研究,而且具有重要的现实意义。

  清代的府县是清代国家治理体系中的重要一环。朝廷的旨意要在全国得到落实,府县是关键环节;督抚能否把一个地方管理好,府县也是关键环节。农业税是有清一代国家赋税的基本形式,是国家财政最重要的来源。因此,府县的基本职能是申报农业丰歉、保证赋税制度的落实。当然,申报人口繁衍情况,对民众实施教化,也是府县的基本职能;保护农田水利,维护租佃平衡,维护社会稳定,也是府县的基本职能。

  社会太平时期,府县官员比较好做,上意下达、下意上闻,只要对上处处逢迎、对下威抚兼施,社会就能顺利运转。社会矛盾比较多的时期,府县官员的所作所为对整个国家发展的影响就很大。尤其是社会动荡时期,许多府县官员为保住乌纱帽报喜不报忧,下意不能上闻,给整个国家治理带来很大隐忧。比如,清代的白莲教起义、太平天国运动,都是因为吏治腐败、人民苦难不能表达而最终爆发的。而起义爆发后府县官员一开始都是隐匿不报,最终酿成大祸。以太平天国运动为例,洪秀全等为了金田起义做了许多准备工作,但直到1850年12月8日,广西巡抚郑祖琛才奏报:“查桂平县之金田村、白沙、大洋,并平南县属之鹏化、花洲一带及郁林州属,现据该州县禀报,均有匪徒纠聚,人数众多。”1851年1月6日,抵达广西的钦差大臣李星沅奏报:“桂平之金田村,另有会匪聚集,号称万馀,并帖伪示诱胁。”这是金田起义的消息最早送达朝廷的时间,在此以前,朝廷对洪秀全等人的活动情况一无所知。即使广西巡抚、钦差大臣的奏报,对于金田起义的详细情况以及起义首领人物是谁,均是一头雾水。为什么会这样?府县官员责任甚大,他们不但不能体恤民情,而且不能及时掌握府县社会动态。从国家治理角度说,府县吏治腐败,不能体恤民情,不能如实上报基层社会实际情况,是造成社会动乱的重要原因。

  研究清代府县的历史,要把府县职能与国家治理体系联系起来,深入探讨府县职能在国家治理中的作用。一般来说,府县得力,社会就会安定些;府县失职,社会难免动荡。从更长时段来看,自秦朝实行郡县制以来两千多年间,中国社会遭遇过许多曲折,但大体上统一多民族国家的趋势没有改变,中华文化的根基也未曾动摇。这与中国始终坚持郡县制、府县制度不无关系。这种政治制度具有中国特色,是大一统中国的底层根基。秦代郡县制发展到清代的府县制度,大体上定型了。辛亥革命后,封建君主专制制度被推翻,但府县制度依旧保留,只是在民国时期随着社会发展稍有变化。

  新中国成立后,我国的地方行政体系可以说继承了清代的府县制度,同时又结合时代特点和社会发展需要进行了创新。这种继承与创新的关系,说明研究清代府县制度具有重要现实意义。目前,关于清代府县制度,一些研究者是从行政区划角度论述府县的变化,这个很有必要。但更为重要的应该是研究府县的社会功能及其在历史发展中的作用,研究府县是如何实现自己的社会功能。这样的研究不仅更有学术意义,而且更有现实借鉴意义。当前,我们正在努力推进国家治理体系和治理能力现代化,深入研究清代府县,把这一学术课题研究深研究透,才能做到以史为鉴。

  (张海鹏,作者为中国社会科学院学部委员、中国史学会原会长)

来源:人民日报编辑:周晓留
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